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通过市场机制来解决环境问题

通过市场机制来解决环境问题

  • 分类:行业综述
  • 作者:
  • 来源:中国矿业报
  • 发布时间:2015-05-27 00:00
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【概要描述】

通过市场机制来解决环境问题

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  • 作者:
  • 来源:中国矿业报
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——访中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会副会长周珂

    近年来,“环保”已成为最热词汇之一,众多法律、规章的出台和修订完善,也让环境保护之路有了更多护航者,其中也多次提出要通过市场机制进行环境治理。为此,记者日前采访了中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会副会长周珂,请他与我们共同探讨市场机制下的环境问题。
  记者:从《大气污染防治行动计划》、新《环境保护法》到最新出台的《水污染防治行动计划》,都强调了通过市场机制进行环境治理。您认为应该如何用市场的力量来治理环境污染?市场手段和行政手段二者应如何协调?
  周珂:在环境保护工作中,如何充分发挥好市场机制作用,是国家和环保界都普遍关注的一个问题。从宏观方面来讲,国家治理历来都是两种机制综合的运用,既要有命令控制、行政管理,又要发挥市场机制的作用,这是当今世界各国在治理国家和社会事务的时候普遍采用的两种基本方法。在环境保护上,实际上这两种机制也是从来就有的,只不过我们在环境保护初期谈命令控制,也就是谈政府的行政管理更多一些,主要跟环境保护自身特点是相关联的。较早的时候,人们看待环境问题以及环境和经济发展关系的时候,有一个普遍的共识,就是经济发展要多靠市场,环境保护要多靠政府。而且在环境保护初期,世界各国普遍都是这样做的,这个模式也基本上是成功的。这是因为,环境保护和经济发展天然存在着一种对立冲突,市场规律难以应用到环境保护工作当中去。
  在环境保护的初期,世界各国强调政府的行政管理和命令控制更多一些,中国也是这样。但是随着经济的发展,随着环境保护事业的发展,环保工作要不断地与经济发展的程度相适应,这个时候单纯使用命令控制这种方法,就不一定会产生非常好的效果。
  大家都能够感觉到,我们虽然反复强调加强管理,不断加大环境保护执法力度,但是环境保护的成就远远不能令人满意,尤其这些年雾霾、水污染等问题,总体没有得到很有效的治理。从一般理论上来讲,政府行为或者是行政管理行为,在经济上来看具有低效率的特点。所以从国家环境保护上,大家也看到了尽管不断加大力度,但是效率还是极有限的,而且成本越来越高,甚至使环境保护工作背上了一个沉重的包袱。
  再看世界各国,尤其是西方国家环境保护做得比较好的国家,越来越重视通过市场机制来解决环境问题。例如,上世纪70年代,美国开始研究“能源合同管理”,以后欧洲各国又有新能源、可再生能源绿色证书交易制度,还有排污权交易制度等等,以及我们现在说的第三方环境治理。这些通过市场机制来解决环境问题的方法,在西方各国已经取得了非常好的效果。
  从我们国家来看,改革开放以来,尤其是最近中央提出全面深化改革,而且强调市场在资源配置中起决定性作用,这些都对市场机制的作用提出了更高的要求,我们也应当把中央关于深化改革的市场在资源配置中起决定性作用这样一些理念,贯彻到环境保护工作当中。
  记者:关于推行环境污染第三方治理的意见,是不是意味着“谁污染、谁治理”环境保护的传统概念会被颠覆呢?
  周珂:我理解这二者之间更多是继承性或者延续性的关系,但是在某种意义上也具有颠覆的意义,或者我们引用后现代的理论,它是一种解构性质的关系。 “谁污染、谁治理”这种环境保护概念,在西方很早就被提出来了。我国是从《环保法》试行,也就是从上世纪70年代后期提出来的,也是这样一种认识:“谁污染、谁治理”主要是针对企业的污染行为,而且是针对着那些排污且有治理能力的企业,提出这样一个原则性要求。
  随着环境问题的深化,而且环境问题也不再限于以往的工业企业排污行为,比如公众消费行为,也涉及到污染物的排放和治理问题,显然我们不能够让公众、让老百姓去承担对自己排放污染物的治理责任,这个也不现实。
  因此我们后来用“谁排污、谁交费”来解决这个问题,实际上污染者付费和污染者治理是一个延续的关系,由以前的排污者通过自己的行动来治理污染,改变为排污者可以通过付费来对自己的污染行为买单,实际上就催生了第三方治理。
  我们也注意到,新修订的《环保法》对于这个问题的提法叫做“损害担责”,这项原则实际上跟“谁污染、谁治理”以及污染者付费是联系着的。因为排放污染物必然对环境造成一种损害,而这种“损害担责”是各种各样的责任,排污者可以亲自去治理,也可以付费,也可以与第三方签订合同,委托第三方来治理,应当说这是一个完整的、延续的过程。我们现在的这种机制,就是新《环保法》说的“损害担责”,是覆盖更广、针对各种问题都适用的一项原则或者制度。
  记者:国内有哪些地方的环境污染第三方治理是做得比较好的?
  周珂:国内在污染者付费这个原则提出之后,实际上一些第三方治理行为已经开始了,比如城市污水集中处理、能源合同管理,以及开展排污权交易试点等等,这些都带有第三方治理的功能。以前在这个领域做的是以试点性质为主,还没有完全把第三方治理作为成型的、完整的法律制度推行开,但是经过试点取得的经验来看,还是非常成功的。因此,国家对第三方治理也有了信心,所以才出台了一个要推行第三方治理的方案。
  记者:近日,《环境保护公众参与办法(试行)》结束征求意见,规定了公众可以参与重大环境污染和生态破坏事件的调查处理。我们该如何界定“重大”?
  周珂:“重大”,首先是从法律角度来看,我国涉及到环境污染事故是实行分级的管理,全国人大常委会制定的《中华人民共和国突发事件应对法》,把有可能造成各种各样危害后果的突发性事件都称为重大事件。比如环境事故实行预警的分级管理,预警实行红色、橙色、黄色、蓝色的分级,在这个分级中,橙色和红色应当都是属于重大以上的。此外,国务院还发布了环境突发事件应急预案,也把环境污染的事件事故实行分级管理,这个管理就分成了特大级、重大级、较大级和一般级,按照这个规定,重大和特大都应当符合公众参与的条件。
  记者:《环境保护公众参与办法(试行)》中还提出,环保主管部门征求公众意见时,应当重视专业人员的意见。您认为,专业人士在环保公众参与中应该承担怎样的角色?
  周珂:从世界各国环境保护公众参与来看,专业人士所起的作用是越来越大。首先,一个专业人士可以从自己的专业角度,对环境影响评价发表比较有针对性的或者是科技含量比较高的见解,例如,涉及环境影响方面的专业人士,有环境科学、生态学、法学、环境健康、医学等领域,这些专业人士都会从各自的专业领域对环境规划和建设项目提出专业见解。这些见解很重要,因为在规划、建设项目等,往往是从规划部门或者是建设项目部门的角度出发,而环境科学专业人士主要关心环境污染问题,例如,水、大气、噪声等污染;生态学主要关注生态系统平衡问题,例如,是不是对生物多样性造成不利后果,是不是对珍稀濒危的野生动物植物造成一些不利后果;环境健康与安全等专业人士更多关注这些规划和建设项目是否会对人体的健康安全产生不利影响;法律人士也会关注这些规划和建设项目的设计,是不是符合我国各种法律的严格要求。因此,专业人士的意见对环境影响评价的科学性起着至关重要的作用,同时也对我们提高环境影响评价工作的水平起到了一个保证和监督的作用。
  从国外经验以及我国港澳台地区的做法来看,很多专业人士的意见甚至对环境影响评价起着决定性作用。例如香港有这样一个机构,这个机构全部是由专业人士组成的,环境影响评价书要征求专业人士委员会的意见,专业人士委员会的意见对环境影响评价的意见,政府采用率是百分之百,可见他们对环境影响否决率相当高。所以说,专业人士的作用在环境影响评价中很重要,而且从我国将来环境影响评价的发展趋势来看,专业人士的作用和地位也会日益提高。
  记者:经济发展和环境改善之间是否有相互对立这种说法?在经济发展和环境改善之间是否会存在拐点?
  周珂:这个拐点肯定是存在着的,环境保护和经济发展有一个著名的库兹涅茨曲线,而且这个曲线的拐点在我国的到来明显推迟了。在经济发展的一定阶段,经济增长与环境恶化是同步的,都处于上扬的趋势,但是上扬到了一定程度之后,到达一个点,这时随着经济继续增长,环境恶化程度将趋缓,曲线表现为一个倒U型。关于这个拐点什么时候到来,有不同看法,一般人们认为会出现在人均GDP大约5000美元的时候。但从我国情况来看,环境污染较严重的区域,大约在十年前就已经达到人均GDP 5000美元这个程度了,但是这十年来我们这些区域的环境情况并没有出现下行,还是在继续往上涨,这个原因值得我们认真思考。一直到今天,我国人均GDP大约已经突破7500美元,但是环境状况污染趋缓的拐点还是没有明显到来。这引起了人们的关注甚至是忧虑,因为这是一个规律,违反规律必然要受到自然的惩罚。
  另一方面,由于我们经济总量过大,环境容量过小,这也是导致曲线拐点推迟到来的因素。同时我们也应当看到,这个拐点不应当无限期地推迟下去,因为现在环境恶化的状况,遭遇到强烈的反弹效果,例如,环境群体性的一些事件,还有公众在网络上谈到环境问题时极为不满,所以这应当是我们高度重视的问题。
  环境和经济的关系,在这个趋好拐点到来之前是一种对立的,也就是经济增长但是环境恶化,但是拐点到来之后,经济继续增长环境趋好,这个时候关系就融合了。这个拐点的到来是必然的,而且越往后发展它们之间的融合性就表现得越为明显。比如我们讲的绿色经济,就是把环境保护和经济发展融合为一体,中央现在提出的经济“新常态”,以及推进生态文明建设强调的也是这二者结合。
  我们在“新常态”下经济发展模式的转型,经济结构的调整,都会使环保产业有比较好的发展,尤其是第三方治理也会给环保产业的发展提供一个广阔的前景和空间,而且经济新的增长点可能出现在这里。
  记者:在环保领域还需要提出哪些法规和行动计划来为生态文明建设保驾护航?
  周珂:生态文明建设全面融入是对整个经济社会发展方方面面都提出了“绿色化”的要求。当今法律有传统的法律,还有一些现代的新兴的国际和国内法律规范领域,无论是传统的还是现代的,都需要“绿化”起来。例如,对经济关系调整的法律,比如说民法,它的“绿化”任务是非常艰巨的。传统民法是什么呢?我们用通俗话来表述,传统民法追求的实际上是鼓励私主体最大限度开发利用自然资源,把它转化为私人的财富,然后又通过民法所有权的绝对权予以严格的保护。
  最大限度地开发利用自然资源,会对环境和生态造成一些影响。那么转变成个人的财富,究竟是不是一种理性消费的需求,如果不是这种理性消费的需求,这就会造成资源的浪费,会加大环境的污染,会对子孙后代可持续发展的能力构成一种危害后果,所以说传统民法一定需要“绿化”改造。
  此外,当今世界经济发展的一些重要领域,例如,经济全球化、贸易自由化,这些都会加剧环境问题。当然,WTO规则现在也增加了一些有关环境保护的内容,但是这些内容远远不够。中国入世之后,伴随而来的是环境问题、生态问题,客观上确实是这样一个过程。因此,我们要强调法律的“绿化”。
  此外,“绿化”也表现在观念和认识上。以往,人们将经济增长放在第一位,包括很多重要的法律,也都是把经济发展的地位提得非常高,但是涉及到环境保护内容,无论是在法律上还是在观念上,都没有解决好。可持续发展观上世纪80年代就提出了,联合国有许多重要环境保护的公约,中国也都参与了,而这些公约中本来要求国内立法做出配合,也就是国内立法必须把可持续发展写到法律当中去。但是我们看到,目前在中国可持续发展观进入法律困难重重。涉及环境保护,自然资源保护的若干法律写入了可持续发展,新《环保法》在修订过程中,一开始很多人也是反对,认为它跟其它法律的提法不同,早期的草案稿写入《环保法》都这么困难,所以其它法律可想而知是一种什么样的状态。
  所以中央提出的“绿化”,确实是任重而道远的,要在法律上、在观念上都解决好,也包括我们前面谈的,环境保护和经济发展实现双赢。新《环保法》出台之后,我国环境保护工作实际上是走向了“二元制”这样一个更为健康的机制。首先是新《环保法》被称为史上最严格的环境保护法,史上最严,也就是中国历史上再也没有比新《环保法》更为严格的,在我看来,甚至可以拿到全世界来说,中国这个法律也是最严格的。例如,它对政府环境责任严格的、缜密的问责机制,对各种各样环境违法行为的法律责任的规定,都是前所未有的,在许多国家环境保护基本法律当中,也都没有严格到这样的程度。
  目前,我们关注比较少的是环境保护的市场机制问题,包括媒体方面对这个议论的也比较少。新《环保法》出台之后,国家出台了《关于推行环境污染第三方治理的意见》,此外在许多新出台的规定中都强调了发挥市场机制作用,或者第三方治理机制。中央巡视组在对环保部工作反馈的巡视意见中,也关注与市场相关联的问题,比如“红顶中介”问题,行政和市场关系没理顺而导致的利益输送问题,这些都是和市场机制相关联的,因此从国家层面,对二元化的机制是高度重视的。目前我们对行政管理一元机制前期研究比较多,办法也比较多,制度也较完善了,但是对于另一元机制,就是市场调节的机制,远远不够,还存在许多问题,需要我们在制度上把它完善起来。

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